【我国政策评估方法选择和评估指标体系构建的思路和建议】

　　一、我国开展政策评估的实践

　　政策评估是指依据一定的标准和程序，运用科学的方法，对政策的效益、效率、效果及价值进行综合判断与评价的行为，为公共政策的延续、修正、终止和重新制定提供依据。

　　广义的政策评估，分为对政策的事前、事中和事后评估三种类型，狭义的政策评估则专指事后评估，主要着眼于政策实施效果。规范类、指引类重大政策评估属于事中或事后评估的范畴，而意见类、方案类重大政策评估则大多属于事前评估。

　　事前评估。《政府投资条例》明确要求，对于政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计等，并按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。2019年9月起施行的《重大行政决策程序暂行条例》规定，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。目前，所有省（区、市）和地市（州、盟）都已建立了重大决策社会稳定风险评估机制。

　　事中评估。我国对重大且执行期限较长的政策建立了事中评估机制。如围绕全面建成小康社会主要目标实现情况、新发展理念贯彻落实情况、供给侧结构性改革和重大改革任务推进情况、重大战略任务推进情况、三大攻坚战推进落实情况、重大工程项目进展情况、是否需要对相关内容进行调整修订等7个方面对“十三五”规划实施情况进行中期评估。各省、市、县三级也对本地“十三五”规划实施情况同步开展中期评估工作。

　　事后评估。目前，中央和地方均建立了后评估机制，特别是在重大工程项目方面已普遍实行后评估机制。2014年国家发展改革委印发《中央政府投资项目后评价管理办法》，对后评价的定义、工作程序、成果运用等方面作出了明确规定。《政府投资条例》也明确规定，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。

　　二、美、日等国开展重大政策评估的实践

　　（一）通过法律制度、评价指南规范政策评估

　　为了更好地规范政策评估工作，美国政府先后出台了多部专门的法律法规。其中影响最为深远的当属《1993年政府绩效和结果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）。该法案要求所有联邦机构编制年度绩效和问责报告，并在各财政年度结束后于11月提交给总统、国会和管理和预算办公室，编制机构应披露上一财年的绩效目标、实现情况，制订下一财年的绩效目标，并阐述如何运用评估结果修正未来政策。

　　2003年美国颁布《政策规定绩效分析》，为分析各项政策的效果、优点和不足提供了包含方法、步骤、内容等在内的一套严谨的分析方法。该文件中还规定，各部门应编制附带图表的会计报告，以提供重要的损益分析结果，会计报告中应包括成本收益目录、量化和货币化的成本收益、定性的成本收益、对于成本和收益的处理、对于风险和不确定性的处理以及估计的精度等。

　　2001年，日本政府参照美国的《1993年政府绩效和成果法案》，制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》。同年，日本政府通过了《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》，对政策评价的对象范畴、实施主体、评价愿景、评价方法等做了具体的规定。

　　（二）成本收益分析是评估方法的核心

　　在美、日等国对政策评估方法的沿革中可见，成本收益分析始终是政策评估的核心。20世纪60年代后期，美国国会通过立法规定，进行成本效益分析是制定法律草案和政府预算的常规程序。1981年，里根政府12291号行政命令规定，制定规章必须实现潜在的社会收益超过潜在的社会成本，超过1亿美元成本支出的政策，必须提交经济效益分析报告。1993年克林顿政府12866号行政命令规定，政府在废除或修改已有政策、以及制定新政策时，需要分析其经济效益。2007年，布什政府13422号行政命令再次强调，规制机构制定规章前必须进行成本效益分析。

　　（三）强调对综合成果的测量

　　由于安全、健康、卫生、环境保护等领域相关政策难以量化成本和社会效益，除政策的经济成本外，还必须对政策的必要性、迫切性、公平性和有效性等其他关键层面变量予以综合考量。

　　韩国《国家事务和协调规则》提出，对主要政策实施效果、政府机构和代理机构执行政策的能力、公民对政府提供的公共服务的满意度进行综合评估，而非唯经济效益论。美国的《项目评估定级工具》（PART问卷）强调政策的整体有效性，大部分问卷内容集中在战略规划、绩效管理和政策评估的过程，只有第四部分直接涉及政策的实施效果。对于难以量化成本收益或更适合采用定性分析或专家审查的项目，鼓励管理和预算办公室审查员和实施机构共协商制定可行的替代评估方案。

　　三、政策评估方法的选择

　　（一）成本收益分析法

　　即以货币单位为基础对政策的投入与产出进行估算。该评估方法以收益超过成本以及社会净福利最大化作为政策评估标准，直接体现了开展政策评估的首要目标——提高财政资金的使用效率以及公共部门提供公共产品的效率。作为基础的评价方式，成本收益法将“收益”与“成本”处理成同一量纲，可用于不同类型政策的横向比较，理论上可以确定不同政策成效的优劣次序。

　　（二）比较法

　　比较法主要将观测指标与基准或参照系相比较，以评估政策的成效。常用的基准包括：一是可比参照系，如一项旨在降低留守儿童辍学率的政策实施后，留守儿童辍学率是否降低到与非留守儿童相近的水平；二是可接受的阈值，如留守儿童的辍学率低于专家认为会威胁社会稳定的最低安全水平；三是历史基准，如留守儿童的辍学率相比政策实施前是否有所下降；四是其他可比较地区的水平，如本辖区留守儿童的辍学率低于其他可比地区。比较法的问题在于，无法解释为什么情况变得更好或更糟了，因此也无法确定政策是否真的有效。

　　（三）归因法

　　归因式评估试图在一个反事实（counter-factual）框架中证实，观测指标的变化是否真的由某项政策施行造成。事实指在某项政策（A）的影响下可观测到的某种状态或结果（B），反事实则是指在其他条件完全一样但不执行政策A时，可观测到的状态或结果（B’）。结果B与反事实结果（B’）之间的差异，就是政策A的确切因果影响。由于历史的不可回溯性，不可能同时观测到事实状态（B）和“反事实”状态（B’），解决方法是尽可能找到与待评估案例呈现强相似度的反事实案例，近似地完成反事实评估。

　　归因式评估除了要求对指标进行可靠测量外，还需要科学的研究设计和统计分析技术，通常还需要比非归因评估更多的观测数据。国际上，归因式评价主要由高校或第三方智库完成，而政府部门作为执行主体的政策评估则主要使用非归因式评估方法。

　　四、构建政策评估指标体系的基本思路

　　（一）构建政策评估指标体系的基本原则

　　一是客观评估和主观评估相结合。对政策的全面评估，既需要评估政策客观上“做出了什么”，即对政策实施过程所产生的客观事实进行评价，如某项政策实施后所产生的经济效益；也需要评估主观感受上“做得怎么样”，即目标群体对政策执行效果主观感受的评价，如有关民间投资支持政策的满意度、获得感等。

　　二是当前评价与未来调整相结合。对政策实施效果进行评估的主要目的是为了考察政策在实施中所取得的成效并发现所存在的问题，系统综合分析政策的优缺点，并将评估结果作为政策下一轮修改完善的重要依据。为此，政策评估指标体系不仅要立足于对现实情况的评估，同时也要预留对政策调整修订的意见和建议，以便进一步提升政策实施的质量，提高宏观政策的协调性。

　　三是定量分析和定性分析相结合。设计政策评估指标体系需采取“定量+定性”方法，但以“定量”方式为主，因为定量指标往往更为客观，说服力更强。在定量指标无法适用时，再以定性指标进行评价，以提高评估结果的全面性。

　　（二）政策评估指标权重的确定方法

　　逐级等权法。指在某一层级内，有n个下属指标，各项指标权重为1/n，照此方法逐一对各级指标进行等权赋值。

　　主客观赋权法。主要步骤为：首先，用类似逐级等权法的方法得到各指标的主观权重，再应用因子分析法得到客观权重，最后利用乘法合成归一化法将主观权重和客观权重结合得到综合权重。

　　五、政策建议

　　（一）提高政策评估工作的专业性和合规性

　　一是出台专门的法律法规，对政策评估进行规范，明确政策评估的主体、目标、方法、步骤、标准、结果应用等。二是设立专门的政府机构或明确相对独立的有关政府部门为牵头人或组织者，确保政策评估工作的独立性，避免“自己评估自己”的情况，减少来自被评估主体的影响或干扰。

　　（二）科学应用政策评估结果

　　一是对政策未达标原因进行深入分析，如果属于政策执行层面的原因，应通知执行单位制定有效的整改方案，并通过后续抽查、检查，确保整改到位，如果属于其他方面的原因，应尽快明确责任主体，按照预定的应急方案，将损失减小到最低。二是制定合理的奖惩制度，提高相关部门和市场主体参与政策评估的积极性，防止出现为规避不合理惩罚而策略性地“报喜不报忧”。

　　（三）增加公众对政策评估工作的参与度

　　一是在设计评估指标体系时应有效整合各利益相关方的观点，尽可能达到公正、公平、有效。二是对于公共属性强、社会舆论关注度高的政策，应提高目标群体满意度指标的赋权。三是及时向社会公布评估结果，让评估行为接受社会舆论的监督，进一步促进评估的公正性、有效性。四是在面向公众的评估报告中，应避免使用过多的专业术语，多使用图表以便于公众解读。

　　（中国宏观经济研究院投资研究所：应晓妮 吴有红 徐文舸）